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财政部财政科学研究所副所长 苏明:制定财税政策 促进节能环保

时间:2010-08-10      来源:wec      
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对节能减排的财政和税收政策谈一下看法:

第一,出口退税政策。出口退税政策应该是结构性的调整,即根据经济形式的发展进行调整。对一些资源型、高能耗的产品要降低出口退税率,甚至要取消出口退税,限制这些资源型的产品出口。

第二,资源税费改革。资源税的改革包括提高税率和改变计税依据。资源税的改革从6月开始在新疆开始试点,主要是针对石油和天然气。这个改革应该尽快在全国推开,不仅仅局限于石油和天然气,也应该扩大到所有的资源特别是所有的能源产品。关于燃油税,我国从2009年开始取消了养路费变成了燃油税。从现在进展的情况来看,这个改革总体来讲是成功的。但是,也面临一些问题。

第三,关于环境税和碳税。环境税、碳税是中国进一步推动转变经济发展方式一个非常重要的手段。中国需要碳税,但在开征初期要低税率。如果一开始就税率过高,我们的产业、企业乃至经济承受不了。

第四,关于政府采购政策。在政府采购规模扩大的前提下,要把环保、节能,甚至要把战略性新兴产业一些重要设备和产品纳入政府采购的范围。这样一方面扩大了政府采购的规模,更重要的是通过这个政策对环保节能、对中国产业的发展是非常有利的。

根据会议的安排,我主要从两个方面向大家做一个汇报。第一个方面我想从整体上对我们国家财政政策的现状和下步趋向说一下。接下来对节能减排的财政政策讲一下我的看法。

第一个部分很快速地讲完,首先我们国家经过这些年的改革,财政改革发展我概括取得四个城下。第一通过改革我们国家建立了新的财税体制,从1996年开始中国明确了把四大经济作为改革的趋向,中国的财税体系中央和地方的财政,包括税制改革按照市场化的方向有了很大的进展。第二个方面就是财政政策调控发挥了非常重要的作用,特别中国从1998年开始到2004年中国实施积极的财政政策,成功应对了亚洲金融危机,对中国的经济增长,经济调整作用还是非常明显。

另外就是我们从2008年下半年开始,这次遇到国际性金融危机,比上次98年亚洲金融危机对中国的影响还要大。在这种情况下,中国我们再一次实施积极的财政政策,也就是扩张性的财政政策,我们增加了赤字,增加了债务、投资,使中国的经济正常强劲应该说发展的方向还是好的。

下面简单讲讲经过30年的发展,中国的财政,财力增长迈上新台阶,这个我简要汇报几个数据。比如说我们在1978年的时候,中国财政收入大约是1100亿,78年1100亿,到了1992年我们国家财政收入发展到3400亿,到了2009年,去年我们的财政收入已经增长到68400亿。简单地说2009年和1978年进行比较中国的财政收入增长了62倍,可以看出来中国的经济实力和财政实力经过30年,应该说上了很大台阶。

第四个成效就是中国的预算管理应该说总体来讲越来越规范,特别从2000年开始我们采取了一系列重大措施,从预算编制,预算的执行,预算的监督,在历史上发生非常大的变化,但还有问题。

下面我简单讲一下当前中国财政问题在哪里?我概括6个方面。第一我们赤字很大,债务也很大。赤字大到什么程度呢?大约在2001年到2008年中央的财政赤字最低年份是2500亿,最高的年份3200亿。去年中央本级为了应对国际金融危机,中央本级的赤字已经达到9500亿,同志们可以看到这个赤字是越来越大。

另外我们的债务也非常大,到去年年底中央本级债务余额已经发展到53000亿。另外,就是地方政府也有大量的债务,具体的数据现在全民数据都没有公布,我们就看到银行公布的这个数据,地方政府的融资平台在银行的贷款余额到目前为止大约是73800亿,除此之外因为我做研究,地方政府还有大约5种到6种地方性的政务债务,这项钱也非常多。

第二个问题中央本级实际上我认为也是比较困难,我的概括中央本级可支配的财力在下降,另外债务在上升。中央本级的债务,我们现在公布的所有政府债务都是中央本级的。

第三个方面就像我们现在财务支出还有很多问题,比如我们按照市场的要求仍然还有一些不该我们支出仍然在支出,这说明我们的改革还没有完全到位。另外,就是由于种种原因从中央到地方,我们的财政支出仍然有一些财政资金总是浪费的现象,大概每年从审计署公布的情况还是有很多浪费。

第四个我们国家县乡基层较困难,总体来讲基层仍然是比较困难。

第五个问题区域之间大家都熟悉,从东部、中部到西部,从他的经济到他的财政,到居民收入消费有很大的差距。

第六个问题我们的体制、机制现在还没有完全那么顺,应该说还是有一些问题吧。

下面我很简要地讲一讲我们国家下一步整体上财政政策的安排。第一财政政策的转型,我理解我们从2008年上半年开始,中国实施积极的财政政策,今天我讲一个基本观点,积极的财政政策当前下一步还不能退出。那么,具体考虑一个就是我们仍然要湿度扩大赤字率,2009年我们大约是3.0%,今年中央本级财政赤字已经增长了1千亿,上升到1万零5百亿,应该说还是我们国家可以承受的范围之内。

另外我们要继续教大幅度扩大国债,第三个想法就是扩大预算内投资。去年中央本级安排的投资大约是9千多亿,今年突破1万亿。另外就是国债和预算内投资方向,我考虑几个方面,一个是未完工程,第二是三农,第三是环保节能,另外还有其他重要的产业,特别是当前下一步中国要把战略性新兴产业发展作为财政投资政策支持非常重要的一个方面。

第二个方面我们国家整体财政指出的方向和重点在哪里?第一是三农,包括农村的基础设施,农业结构优化、农业服务体系的建设,另外还有农业补助体系,这是我们财政政策支持非常重要的一个方面。第二个就是我们要社会保障,一个是总量财政支出当中要把社会保障提高比重,还有要明确城乡重点,第三要建立社会保险的预算,在往前走我们要建立社会保障的预算。

下面讲讲这个财政要支持企业,也就是要支持经济。我重点讲讲怎么支持,一个想法就是转变观念,我们在历史上财税政策主要是按照所有制给予安排,我们历史上对企业有大量优惠政策。另外,就是对三资企业我们也有大量的优惠政策,下一步不能这么做,下一步怎么办呢?我们要按照国家的政策导向,国家鼓励的产业、产品、企业我们的财税政策要优惠,不鼓励的你就照常纳税没有优惠。

第三采取什么手段,大致上有5个手段,第一投资补助,更多要安排在生产环节。有时候我们下一步也要在消费环节安排财税政策。第二个手段就是财政减息,第三个手段可以考虑股份投资,第四个手段我们财政政策,包括税收要大力扶持担保事业的发展,通过财政增加资本金。另外,我们财政要建立担保的风险金来支持担保事业的发展。第五个手段就是税收优惠,包括减息收入,也包括加速折旧,还有投资抵免,减免税。另外是环保科技教育,我们采取政策都要给予支持。

接下来就是税制改革,这部分我放在节能减排当中去讲。第四个方面政府间财政关系,也就是中央和地方财政关系,也是我们下一步改革的重要方面。这里面有几个想法,第一中国所得税共享政策,如果要我说要稳定,也就是中央拿60%,地方留40%,包括企业所得税,企业所得税在未来不要变。第二是转移支付改革不要变,现在财政部对各个省里面一年转移支付发展到12000亿,数额很大这需要完善。一个想法就是要扩大均等化的转移支付,也就是要想中国的不发达地区增加转移支付,另外要增加透明度。还有中国推广省管县的改革,另外我们国家下一步要建立县级最低财力保障制度。

最后一个想法预算管理就不细说了,刚才我说到预算管理越来越规范,下一步我们还有措施使我们的预算管理,预算资源的分配更加规范科学。上面是我给大家汇报的第一个方面,总体的财政政策。下面,我侧重讲讲节能减排的财税政策,这里面有八点。第一个想法讲讲企业所得税两税合并政策,对我们节能减排有哪些考虑。

我们国家从2008年开始我们把企业所得税实施了两税合并,也就是内资企业和外资企业的所得税并成适用税收。通过这次改革,我们国家企业所得税实现了四个统一,改革了历史上外资企业的税收对他过分优惠的状况。第二我们统一了税率,而且把税率从33%下降到25%,第三统一税前扣除,所谓税前扣除也就是成本列支,使外资企业和内资企业在成本列支方面实现了统一,这样就更加实现了税务公平,使内外资企业从税收角度站在一个起点上去竞争。

统一税前扣除包括三项经费,业务招待费,广告宣传费,还有公益性捐赠,另外还包括计税工资,这是第三个统一。

第四个统一就是统一税收优惠政策,这里面包括三个方面。第一我们国家小企业的税率降到20%,那么什么叫小企业?我这个小括号里面做了解决,包括工业企业,工业以外的企业都有界定。另外我们国家对高新技术企业的税率降到15%,什么叫高新技术企业,我不知道大家是不是有PPT,大概有三个条件由于时间关系就不多讲了。

第三个优惠是产业方面的优惠,我们对农业,税收全免,我们对基础上市三免,我们对产业优势也有投资抵免,我们下一步对战略产业的发展也要实施一定的优惠政策,包括发改委、财政部等等,我个人也在参加战略性新兴产业的发布与制定,已经搞了半年多的时间。从学术的角度来看,我们国家税收政策,财政政策对战略性新兴产业发展要给予支持。包括新能源、环保节能、电动汽车等等,还有其他的战略新兴产业都应该给予税收的支持。

第二个方面是增值税的转型,我们国家从2009年开始实施了增值税转型。所谓增值税转型就是从生产型的增值税我们转到了消费型的增值税,什么叫消费型增值税?这里面讲的第一句话是最重要的,也就是企业新购买设备他的进项税额可以抵扣,实际上也就是我们企业的投资,企业购买的设备他的税额可以抵扣,最后的结果就是企业他的税负会降低。

另外,就是我们国家小规模纳税人的税率已经降低到3%,在历史上工业小规模纳税人是6%,商业是4%,这次统统降到3%。另外就是矿产品增值税率恢复11%。第三是出口退税政策,近几年我们国家应对金融危机,出口退税率在不断降低,下一步怎么办?我理解中国下一步出口退税政策是结构性的调整。什么叫结构性调整呢?第一就是根据我们下一步经济形式的发展,如果说中国下一步经济增长率会出现问题,那么不排除我们下一步要继续适度提高出口退税率。第二个方面就是对一些制约性的产品,能耗高的产品我们要降低出口退税率,甚至要取消出口退税率,也就是限制这些资源型的产品出口。这样的话对中国资源的保护和节约,对我们环境的改善也是非常有好处的。

第四个政策是关税政策,整体来讲我们进口先进设备和零配件,技术含量高的我们要继续实施,减免关税,也包括减免进口环节增值税和消费税的政策。

第五个政策就是资源税费改革,一一是资源税的改革,包括提高税率和改变计税依据。大家都知道资源税的改革从6月开始在新疆开始试点,主要是针对石油和天然气。我从研究的角度,我觉得这个改革在全国,在新疆试点的基础上也尽快在全国推开,不仅仅局限于石油和天然气,也扩大到所有的资源,特别是所有的能源产品。第二是关于矿业权的改革,包括探矿权和采矿权,在历史上我们是无偿的,下一步发展的方向要变成有偿。现在我们国家主要是在煤炭领域实施了矿权的改革,下一步要逐步扩大范围。第二个我们实施资源性矿区环境治理,我个人建议要建立一种责任责任共担机制。也就是中央要投入,地方要投入,企业也要投入,三者共同出钱来改善资源型矿区的生态环境。

第六个方面是其他的税收政策一个想法是燃油税,我们国家从2009年开始我们取消了养路费变成了燃油税从现在进展的情况来看,我评价这个改革总体来讲是成功的。但是,也面临一些问题,包括二级收费公路,收费取消以后他的债务怎么解决,下一步道路的建设资金从哪里来,这些公路他的维护资金怎么解决,所以这个改革是成功的,但是面临一些新的问题。现在我正在参加一个研究,要想办法来解决改善这个问题。第二是消费税的改革,具体包括对高耗能的行业要重税,对汽车排气量大的要重税。第三个改革是关于城建税和教育税,现在这两个税收是外资企业缴纳,外资企业不缴纳税收不公平,我们要把他们纳入其内。第四个想法是地方税的改革,内容很多,重要的方面是关于财产税,也就是现在大家讲的比较多的物业税,我的观点中国要尽快地出台物业税,这样的话对中国房地产的健康发展,对房价合理定位,对中国经济包括对银行风险的防范是非常有利的,这个税收出台越早越好,越晚越差。第六个想法是关于环境税和碳税,近几年我们一直在研究环境税,从环保节能来讲,从中国经济发展方式转变来讲,我们应该有新的手段,那么新的手段很多,有法律手段、经济手段、行政手段,环境税,碳税就是中国下一步应对,或者叫转变经济发展方式一个非常重大的手段。环境税我的一个想法,我们要对二氧化碳征税,对二氧化硫要征税,对碳氧化物要征税,我就不展开了,对碳税我都有研究,大家在网上可以看到。

我的观点中国需要碳税,中国的碳税在开创初期要低税率,税率高了以后我们的产业,我们的企业,我们的经济成熟不了。我们一方面需要碳税,一方面不能太高。根据我们的发展逐步地提高碳税,这既是我的几个观点,具体的情况大家如果感兴趣从网上都可以看到。

第七个想法是关于节能财政政策,这里面有几个想法。第一投入渠道,这里面包括国债、投资、预算内经费、转移支付、专项资金,我们国家现在有大量专项资金用于节能,包括可再生能源、节能奖励专项资金、淘汰落后产能专项资金、风能、沼气、推广照明产品、建筑领域等等一系列的专项资金,我们正在发生战略性新兴产业的专项资金,现在有三个方面就是我提到的,都是和我们能源,节能发展有关的。第二个想法是支持手段,刚才我也讲过了,包括投资补助在生产领域和消费领域都有投资补助手段,第二是贴息,第三是支持担保,第四是股份投资。第三个想法,政府采购的政策在我们国家下一步节能发展也是非常有利的。

我们国家政府采购的规模现在已经发展到大约1年7千亿左右,占到财政收入10%。下一步政府采购整体比重要继续提高,国外很多市场经济国家,政府采购的比重大约占到30%,我们现在10%左右,我们下一步的规模要扩大。在政府采购规模扩大的前提下我个人的基本想法,要把环保、节能,甚至要把战略性新兴产业一些重要设备和产品纳入政府采购的范围。这样一方面扩大了政府采购的规模,更重要通过这个政策对环保节能,对中国产业的发展是非常有利的。

最后简单讲讲环境投入和收费的政策。第一我们要整合预算内投入和国债投资渠道,确保环境投入的合理增长,也就是要高于财政收支。第二个想法中央与地方环保事权划分,现在我们国家事权讲的非常笼统,说环保的事权是地方的,这个讲法不确定,中央本级对地方的环保发展做了大量投资,下一步把我们的做法参考国际上的经验更加明晰,而且纳入法律。再一个想法我们要按照功能区的定位加大中央对禁止开发区,限制开发区生态保护的支持。

另外就是要提高现代排污费的收费标准,近中期要达到污染减排成本。最后一个想法,环保专项资金使用应该是源头控制与末端治理并重。我们现在对环保资金的使用,主要是治污也就是末端治理,我们建议在源头控制方面加大环保专项资金的使用,这样的话如果把能源的效率节能搞的比较好,大家想想最终污染的排放也会减少。上面就是我的一些基本看法,谢谢大家。

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